La cantidad, que asciende a 2.389 millones, procede del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (Next Generation EU), lo que ha generado alarma en la Comisión Europea.
El Tribunal de Cuentas, a través de su documento Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2024, ha sacado a la luz que, en noviembre de 2024, el Gobierno tuvo que recurrir a fondos europeos para poder pagar pensiones de clases pasivas y los complementos a las pensiones mínimas. Esta declaración se basa en los resultados de la Cuenta General del Estado, documento que muestra la situación patrimonial y financiera, constatando los resultados económicos y la ejecución presupuestaria del sector público estatal, elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).
El Tribunal de Cuentas ha desvelado que el Gobierno tuvo que recurrir, en noviembre de 2024, a 2.389,4 millones de euros de fondos europeos para pagar pensiones de clases pasivas y complementos de pensiones mínimas ante la falta de crédito presupuestario generada por la prórroga de los Presupuestos Generales del Estado desde 2023.
La “justificación” es que, en ese momento, existía insuficiencia de crédito presupuestario para atender “compromisos ineludibles”, por lo que se autorizó la realización de dos modificaciones presupuestarias que permitieron el uso de “créditos sobrantes” del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Además, se sostenía que ello no comprometía el Plan de Recuperación.
El Tribunal de Cuentas indica que “debería haber quedado mejor justificado” y que existe una “incertidumbre” sobre si realmente existen limitaciones para cambiar el uso de los créditos sobrantes de fondos europeos y financiar otras partidas. Una manera muy delicada de cuestionar la legitimidad de esta medida.
Lo que está claro es que los fondos no están diseñados para este fin y, aunque se utilicen como “medida de urgencia y provisional”, no dejan de suponer una clara irregularidad. Los fondos Next Generation EU se diseñaron con un fin claramente estructural: modernizar la economía, acelerar la digitalización, impulsar la transición verde y reforzar la cohesión social y territorial. Y nunca para pagos coyunturales.
La teoría —aunque España tampoco está aplicando muy adecuadamente los fondos para este fin teórico— es que estos fondos deben orientarse a la inversión y las reformas, y han de estar ligados a proyectos concretos con objetivos y un plan de hitos que cumplir. El dinero se concede supeditado a planes concretos y al compromiso del país de iniciar acciones específicas.
Pero no puede interpretarse como un “préstamo” o una ayuda fiscal para afrontar gasto corriente y permitir que el país respire fiscalmente cuando está en apuros. La respuesta del Ejecutivo es que se trató de un uso excepcional y puntual, que se emplearon fondos no comprometidos del Mecanismo de Recuperación y que no se puso en riesgo el cumplimiento del Plan de Recuperación ni la absorción futura de fondos europeos. Realmente, se trata de una “zona gris”, pues teóricamente era un presupuesto “sobrante” que aún no había sido adjudicado a una partida concreta, o “fondos excedentarios” dentro de los planes del Mecanismo de Recuperación.
Pero este supuesto hueco legal no ha convencido demasiado a las autoridades de la UE.
La posición de Bruselas ha sido muy clara, recordando el fin establecido para el uso de los fondos Next Generation EU. La Comisión ha reiterado oficialmente que el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia no es una hucha general para necesidades presupuestarias, sino un instrumento condicionado a reformas estructurales e inversiones transformadoras.
De momento, Bruselas no ha sancionado a España ni la Comisión ha solicitado la devolución inmediata de las cantidades utilizadas de manera irregular para el pago de pensiones. Sin embargo, sí puede revisar el cumplimiento del Plan de Recuperación en futuras evaluaciones y, claramente, ello puede afectar a próximos desembolsos si considera que la medida es incompatible con el reglamento vigente del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR).
La UE actúa de forma escalonada y técnica, no política, abogando por el diálogo y el requerimiento de información adicional, mediante peticiones formales de explicación y una revisión del impacto que pudiera tener sobre los hitos y objetivos del plan Next Generation.
Sí podrían aplicarse medidas correctoras si hubiera incidencia o si se determinara, a través de los informes pertinentes, que efectivamente ha existido un impacto real sobre los hitos y objetivos.
En ese caso, las medidas a aplicar serían la suspensión o el retraso de futuros desembolsos de estos fondos, la aplicación de correcciones financieras (descuentos en pagos futuros) y, en casos graves, la recuperación o devolución de fondos ya desembolsados. Otra grave consecuencia sería que España tendría mayores dificultades para acceder a futuros instrumentos comunes, como, por ejemplo, la mutualización de deuda.
Si la actuación continuase o se agravase, podría comenzar a aplicarse la vía antifraude, que implicaría la intervención de la OLAF (Oficina Europea de Lucha contra el Fraude) o de la EPPO (European Public Prosecutor’s Office), equivalente a la Fiscalía Europea. De momento, no es el caso español.
No hay precedentes claros de un uso tan directo de fondos NGEU (Next Generation EU) para pagar pensiones. Pero sí ha habido reproches recurrentes de la Comisión y del Tribunal de Cuentas de la UE por la falta de trazabilidad, la debilidad de los sistemas de seguimiento y el riesgo de dilución del carácter transformador del gasto. Según indican los auditores de la UE, se ha alertado en repetidas ocasiones sobre la falta de control de los fondos Next Generation.
En otros Estados miembros no se conocen casos explícitos de uso de NGEU para pensiones públicas. Sin embargo, sí existen casos de uso indebido o desviado hacia gasto no autorizado —como partidos políticos, contratos ficticios o subvenciones mal justificadas— que han activado investigaciones de la OLAF.
Pero este uso indebido de fondos para el pago de pensiones tiene dos claras explicaciones y motivaciones, y no es algo tan “esporádico” o coyuntural como quiere expresar el Gobierno. La razón principal es la insuficiencia de crédito presupuestario causada por la prórroga de los Presupuestos Generales del Estado. Y esto, según los expertos y el propio Tribunal de Cuentas, tiene un claro efecto sobre el pago de pensiones y sobre este tipo de irregularidades.
España está sin presupuestos aprobados desde 2023, aplicándose la prórroga automática de los PGE de 2023 conforme al artículo 134.4 de la Constitución. Por tanto, España acumula tres ejercicios completos consecutivos (2024-2026) con presupuestos prorrogados, algo excepcional incluso en términos históricos, aunque haya habido otras prórrogas anteriormente, pero no de forma continuada.
Esto afecta muy directamente a las pensiones, ya que, cuando se prorrogan los presupuestos, se mantienen los créditos iniciales dedicados a esta partida en 2023, sin ajustarse automáticamente al aumento del número de pensionistas, a la revalorización de las pensiones con el IPC ni al mayor gasto derivado del envejecimiento de la población. Aunque la subida de las pensiones está garantizada por ley, el crédito presupuestario para pagarlas puede quedarse corto si los presupuestos no se modifican.
El Tribunal de Cuentas ha sido muy explícito: en 2024, la prórroga de los PGE de 2023 provocó una infravaloración neta del gasto en pensiones de 1.008,4 millones de euros, lo que afectó especialmente a las pensiones de clases pasivas y a los complementos a mínimos del sistema de la Seguridad Social.
Es decir, no había crédito suficiente, por lo que fue necesaria la autorización de dos modificaciones presupuestarias financiadas con créditos sobrantes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). Pero esta era una situación que se veía venir, no algo “sobrevenido”.
El Tribunal de Cuentas no habla de ilegalidad automática, pero sí de fundamentos jurídicos “insuficientemente justificados” y de una situación que no debería normalizarse.
El riesgo de que vuelva a producirse una situación similar de uso de liquidez extraordinaria —incluida la europea— para cubrir pensiones es alto, ya que 2026 es el tercer año completo sin nuevos presupuestos. Si no se aprueban PGE para 2026 o 2027 —lo cual parece muy improbable—, el problema no se corregirá automáticamente y el gasto seguirá creciendo, mientras el crédito inicial permanece “congelado” en 2023. Mientras no haya nuevos presupuestos, la tensión reaparecerá cada ejercicio y, además, cada año sin PGE agrandará el desfase.
Por otra parte, y al margen de la falta de presupuestos, existe una realidad incómoda que no se quiere ver en relación con las pensiones y su sostenibilidad. Las pensiones son una de las mayores partidas de gasto público en España. Según las cuentas generales del Estado, esta partida supera los 200.000 millones de euros. Además, el país lleva años desplazando parte del peso de las pensiones hacia transferencias del Estado. Es decir, ya no todo se financia con cotizaciones sociales, sino que una parte creciente se sostiene con ingresos generales. Esto no es necesariamente irregular o ilegal; simplemente debe tenerse en cuenta desde el punto de vista político y presupuestario.
El problema surge cuando se utilizan fondos europeos de carácter finalista para financiar esta partida.
