Un sistema dividido, ineficaz y escaso en recursos que está llevando a la ruina a los bosques españoles.
Quizá los más jóvenes no recuerden aquella machacona cancioncita que durante varios veranos sonó sin parar en anuncios gubernamentales en televisión y radio: “Todos contra el fuego, todos contra el fuego, tú lo puedes evitar”.
En los años 90 Joan Manuel Serrat cantaba todos los veranos en televisión esta cancioncilla, en distintas ejecuciones (acompañado de niños segovianos, de famosos de la época como deportistas, artistas, humoristas, periodistas, escritores o actores que podían incluir a Emilio Butragueño, María Jiménez, Teresa Campos, Ramoncín, Perico Delgado, José Luis Sampedro, El Fary, Cruz y Raya o María Escario) para concienciar de la importancia de la prevención.
En el año 2002 estas campañas pasaron a ser protagonizadas por los cantantes de Operación Triunfo (un talent show que estaba en pleno apogeo en aquel año), bajo el claim “Este verano triunfaremos sobre el fuego”. Se usaba música, coreografía y estética juvenil con el fin de conectar con nuevas generaciones sobre el problema y riesgo de los incendios.
Antes de Serrat, en los años 60, también se hacían campañas televisivas o de radio, que vistas hoy son un poco sonrojantes, pero que cumplían su cometido. En los años 60 y 70 era ICONA (Instituto para la Conservación de la Naturaleza) quien lideraba las campañas, con el uso de personajes animados como el conejo Fidel (1962–63), y con lemas y mensajes muy directos como “¿Ha sido usted?”, “El monte es riqueza para todos, consérvalo”. Posteriormente se apelaba a la responsabilidad ciudadana con mensajes como “El problema también es usted” (1975) y “Colabora con el ICONA” (1976).
No hay cifras oficiales, pero se estima que en los años 90 y 2000 se invirtieron millones de euros en campañas televisivas. Desde 2010, la inversión ha sido más fragmentada y descentralizada, con acciones autonómicas y locales.
No sería tanto problema si lo único que hubiera cambiado fuera la estrategia de comunicación y publicidad. Pero la realidad es que la evolución de las políticas y, sobre todo, de la inversión contra los incendios y su prevención ha traído una situación de caos. Años seguidos de abandono y división de la responsabilidad nos han llevado a la dramática situación en la que ahora nos encontramos.
La evolución de la política y medidas antiincendios y de protección de la naturaleza en España desde 1974 hasta hoy ha sido profunda, marcada por cambios legislativos, institucionales y estratégicos.
La Ley de Parques Nacionales de 1916 fue el primer gran paso hacia la conservación de la naturaleza en España. Ya en 1918, bajo esta ley, se crearon los dos primeros Parques Nacionales de España: el Parque Nacional Montaña de Covadonga y el Parque Nacional Valle de Ordesa. Durante la Segunda República y el franquismo hubo avances limitados, aunque se declararon algunos espacios protegidos denominados Sitios de Interés Natural, como en 1929 La Pedriza (Madrid) o las Lagunas de Ruidera (Ciudad Real).
A partir de 1974 se intensificó la creación de espacios naturales protegidos, especialmente tras la Constitución de 1978, que además permitió a las comunidades autónomas asumir competencias ambientales.
A partir de los años 80 se consolidó el sistema de Red de Parques Nacionales, con leyes como la Ley 4/1989 de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres y la Ley 5/2007 de la Red de Parques Nacionales.
En cuanto a política antiincendios, todos estos años se han caracterizado por la continua creación de nuevas leyes y medidas burocráticas, como la Ley 43/2003 de Montes, modificada por varias leyes posteriores (10/2006, 25/2009, 21/2015, RDL 15/2022 y RDL 17/2022), que establece la base legal para la gestión forestal y la lucha contra incendios. El Reglamento de Montes (Decreto 485/1962) sigue vigente en parte, complementado por normativas autonómicas.
Incorporándose planes y documentos que analizan el problema y lo teorizan, pero no dejan de ser más burocracia y suponer complicación. Entre ellos destacan los instrumentos de planificación como la Estrategia Forestal Española Horizonte 2050.
Rigen hoy el Plan Forestal Español 2022–2032 y los Planes de Ordenación de los Recursos Forestales (PORF) a nivel autonómico. En estos planes se proponen 289 medidas para mejorar la resiliencia, restauración ecológica y gestión sostenible, vinculados a los planes autonómicos y a la política climática nacional, destacando que muchos de estos documentos tienen un componente político e ideológico más que técnico.
La más reciente ley es el Real Decreto-ley 15/2022, de 1 de agosto, que es por el que nos regimos en la actualidad. En este R.D. se introducen medidas urgentes ante el aumento de incendios forestales y se modifica la Ley de Montes para exigir planes de prevención y extinción durante todo el año. Incluye establecer zonificación del riesgo y protocolos de coordinación, imponer prohibiciones y sanciones en situaciones de riesgo extremo y supuestamente reforzar la cooperación entre Estado, comunidades autónomas y sector privado.
Pero en la realidad no parece que esta ley esté aplicándose con la suficiente diligencia.
En 2025 también se produce un reordenamiento legal que incluye actualizaciones técnicas de la Ley 43/2003 (la última en noviembre de 2024), refuerzo del papel de los montes en la transición energética y ecológica (esto es especialmente clave, el punto de incluir el tema de transición energética, como veremos después) y se produce la integración con políticas europeas (PAC, Natura 2000, Green Deal).
En la historia del cuidado de los bosques y de la protección contra incendios un hito clave fue la creación y desaparición de ICONA, recordado y alabado por muchos, y no por pura nostalgia.
ICONA fue creado en 1971 mediante el Decreto-Ley 17/1971, como organismo autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura, sustituyendo a la antigua Dirección General de Montes. El objetivo principal de este instituto era coordinar y ejecutar políticas de conservación de la naturaleza en España, incluyendo la gestión de espacios naturales protegidos, lucha contra incendios forestales, reforestación y protección de fauna.
Su estructura organizativa se basaba en direcciones generales y delegaciones territoriales, con equipos técnicos especializados en selvicultura, fauna, hidrología forestal y educación ambiental. Contaba con recursos humanos y económicos propios, y colaboraba con universidades, centros de investigación y ayuntamientos. Fue pionero en el uso de medios aéreos para la lucha contra incendios y en la creación de parques naturales. A partir de los años 80 y especialmente en los 90, muchas de sus competencias fueron transferidas a las comunidades autónomas en el marco del proceso de descentralización administrativa. En 1991 sus funciones comenzaron a ser asumidas por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza. Finalmente, ICONA fue suprimido oficialmente el 23 de junio de 1995, y sus competencias se integraron en el Organismo Autónomo Parques Nacionales.
La progresiva descentralización hacia las Comunidades Autónomas y su competencia ante incendios y protección de la naturaleza se materializa en que cada Comunidad ha desarrollado su propio plan de prevención y extinción, adaptado a su clima, vegetación y orografía. Para ello se han creado dispositivos regionales especializados: brigadas forestales, medios aéreos, centros de coordinación, etc. Se han aprobado planes autonómicos como INFOCA (Andalucía), INFOEX (Extremadura), INFOCAT (Cataluña), INFOMA (Madrid), entre otros, con desiguales recursos según autonomías. Sin existir datos exactos sobre efectivos, porque suele haber contratación temporal o similar, se estima que Galicia cuenta con 7.000 efectivos humanos; Extremadura cuenta con 1.000 efectivos y 12 medios aéreos; Cataluña cuenta con más de 5.000 efectivos entre bomberos, agentes rurales y ADF (Agrupacions de Defensa Forestal); y Andalucía, con 4.700 profesionales, drones con IA y 40 aeronaves.
Entre tantas informaciones contradictorias sobre responsabilidad de los gobiernos nacionales o autonómicos sobre este tema, la realidad es que, aunque las autonomías tienen la competencia principal, el Estado apoya con medios como las BRIF, aviones Canadair, helicópteros Kamov. Debe realizar labores de coordinación a través del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO) y el Centro de Coordinación de Información Nacional sobre Incendios Forestales (CCINIF). Además, activa la UME en casos extremos, a petición autonómica o por emergencia nacional. Estos recursos estatales no se adscriben a una ubicación fija o concreta, sino que son móviles y, por tanto, teóricamente tienen la capacidad de acudir al lugar donde la magnitud de los incendios lo requiera, siempre a petición de las autoridades autonómicas o tras una valoración del riesgo a nivel estatal.
Y mientras que las leyes, los órganos competentes y la complejidad administrativa crecen, los recursos dedicados a la extinción de incendios —y, sobre todo, a su prevención— decrecen.
La inversión pública en prevención permanece estable desde 2019. Se mantiene la inversión en extinción, pero se ha descuidado la prevención, lo que ha agravado el riesgo de incendios. En 2009, la cifra para prevención ascendía a 1.742 millones de euros, que en 2022 cayó hasta los 1.295 millones de euros (caída del 31%).
En junio de 2024, el Gobierno aprobó un Plan de Prevención y Lucha contra Incendios Forestales con una inversión total extra de 115,8 millones de euros, aunque esta cifra incluye tanto prevención como extinción. Aunque no hay datos exactos sobre el desglose por comunidad para 2023-2024, algunas cifras aproximadas se han publicado en medios y estudios: en ese periodo Andalucía dedicó más de 200 millones de euros en prevención y extinción; Cataluña, alrededor de 60 millones de euros anuales; Castilla y León y Galicia, entre 40 y 70 millones, dependiendo del año y del riesgo.
Cifras que pueden parecer abultadas, pero están muy por debajo de otras partidas presupuestarias.
Algunas ONG, como WWF España, denuncian el fracaso de las políticas centradas en la extinción y proponen un cambio hacia la prevención basada en el paisaje, la restauración ecológica y la economía rural sostenible.
Y es que, aunque solo sea en términos puramente económicos (sin contar con que ecológica y éticamente es mejor prevenir), es mucho más caro apagar que prevenir.
El coste medio de extinguir un incendio se estima entre 10.000 y 19.000 €/hectárea (según zona y tipo de incendio), lo que hizo que en 2022 (año trágico en incendios) se llegara a un coste que podría suponer más de 1.800 millones de euros entre costes directos e indirectos, cifra que será claramente superada en este también trágico 2025.
Y lo que se observa es que la prevención está siendo recortada sistemáticamente, a pesar de ser más eficaz a largo plazo. Además de más eficiente económicamente, ya que se estima que 1 € invertido en prevención ahorra hasta 5 € en extinción y restauración.
Sin embargo, se aboga por mantener los presupuestos en extinción, que es una partida protegida presupuestariamente, pero más costosa y reactiva. Y como hemos visto con el tema de las campañas, también se está abandonando la concienciación.
Al margen de las leyes y recursos, la evolución de los incendios en España ha sido trágica en los últimos 51 años: se han reducido el número de incendios, pero cada vez son de mayor gravedad.
Según fuentes oficiales como el MITECO y la Estadística General de Incendios Forestales (EGIF), se observa que en las décadas de 1970–1980 se produjeron entre 6.000 y 10.000 incendios anuales, con picos por falta de medios de prevención. En los años 1990 hay estabilización en torno a 15.000 incendios/año. A partir de la década del 2000 se produce un descenso progresivo gracias a mejoras en vigilancia y concienciación. En la década de 2010 la media fue de 11.000 incendios/año. Y en 2025 (hasta mayo) se produjeron 2.001 siniestros registrados, con tendencia a la baja respecto a años anteriores, por el elevado nivel de lluvias, aunque los sucesos de julio y agosto harán cambiar la tendencia.
Pero, aunque haya menos incendios, evoluciona muy negativamente la superficie quemada. En los 1970 y 1980 se quemaron entre 100.000 y 200.000 hectáreas/año. 1994 fue el año récord con más de 430.000 ha quemadas. En la década de los 2000 hay un descenso a una media de 100.000 ha/año. Y en 2022 se registraron más de 306.000 ha quemadas, el peor año desde 1994.
Si se profundiza sobre la causa de los incendios, también los motivos han cambiado a lo largo de los últimos 50 años. Según el modelo de datos del EGIF, las causas se agrupan en: Intencionados (provocados deliberadamente). Accidentes y negligencias (imprudencias sin intención de causar incendio). Rayos y causas naturales. Reproducción (reactivación de incendios anteriores). Desconocidas (sin causa determinada).
Se observa una evolución por décadas. En los años 70-80 había alta proporción de causas desconocidas por falta de medios de investigación y predominio de incendios por negligencias rurales (quemas agrícolas, colillas, maquinaria). En los años 1990 mejora la clasificación gracias a la informatización del EGIF y se produce un aumento de incendios intencionados: en 1997 el 70% fueron provocados. En la década de los 2000 se estabiliza el porcentaje en torno al 50–60% y se incrementa la detección de incendios por rayos, especialmente en zonas de montaña. Desde 2010 hay mayor precisión en la atribución de causas gracias a la profesionalización de brigadas y agentes forestales. Las negligencias disminuyen por campañas de concienciación y regulación de quemas. Con la llegada de la década de 2020 parece que se reduce la intencionalidad: en 2023 solo el 19% de los incendios investigados fueron intencionados, aunque un 13% seguía en investigación. Se observa una tendencia a la baja, aunque sigue siendo la causa más frecuente.
En los últimos discursos se culpa de los incendios al cambio climático, pero la realidad es que, aunque haya menos incendios pero de mayor gravedad, y la intencionalidad siga siendo la causa principal, quizá el cambio climático no sea el que está incrementando la superficie quemada.
Según los expertos, sí que hay un efecto, pero este es más indirecto, y sobre todo, si se sabe que existe, no basta con buscar un nuevo culpable. Es necesario reforzar y cambiar la política de prevención de incendios y abordar el problema desde una perspectiva más amplia.
Según los especialistas, las olas de calor más prolongadas e intensas registradas en las últimas décadas han convertido el país en un auténtico polvorín. Y ha aparecido un nuevo tipo de incendio denominado de sexta generación, definido como fuegos extremadamente intensos, rápidos e impredecibles, capaces de generar su propio clima (pirocumulonimbos) y nuevos focos a kilómetros de distancia. En España, eventos como los de Sierra Bermeja (2021) y Tenerife (2023) se acercan a esta categoría. Estos incendios no pueden ser apagados con medios convencionales, ya que el agua se evapora antes de tocar el suelo y los cortafuegos pierden eficacia. El clima mediterráneo, con veranos cada vez más secos, favorece la transformación de vegetación en combustible. Pero los expertos también incluyen en esta “tormenta perfecta” factores que no tienen que ver con el cambio climático, indicando que la sequía, la acumulación de biomasa (muy ligada a las nuevas leyes que no permiten la quema de rastrojos) y el abandono del paisaje agrario tradicional han generado un entorno altamente inflamable.
Los profesionales en la materia también indican lo frágil que es el actual modelo de extinción y prevención de incendios, que no se adapta a la nueva realidad. Aunque el número de incendios ha bajado un 35 % entre 2015 y 2024, la superficie quemada solo ha descendido un 5 %. Los fuegos son más grandes y destructivos. La prevención tradicional ha quedado desfasada frente a esta nueva realidad. Se requiere un cambio hacia la gestión activa del paisaje, la ordenación territorial y la profesionalización de los equipos de extinción. Y la solución necesita de inversión continua en prevención, reordenación del territorio, recuperación del mundo rural como barrera verde, más educación ciudadana y sanciones disuasorias.
¿Alguien ha oído mencionar este aspecto de la necesidad de reforzar y recuperar el mundo rural a alguno de nuestros políticos?
Entonces, si la causa principal son los incendios provocados, siguiendo la lógica de algunas leyes y de las películas policíacas, para determinar el culpable hay que ver quién se beneficia del crimen. Hay que preguntarse qué intereses pueden tener los provocadores de incendios.
A priori se puede interpretar que ellos directamente u otra persona o personas de manera indirecta pueden obtener algún tipo de lucro o beneficio con un incendio.
En principio, la Ley 43/2003 de Montes, en su artículo 50, establece una prohibición clara y firme del cambio de uso forestal en terrenos afectados por incendios forestales. Este punto es crucial para evitar la especulación urbanística y proteger la regeneración natural del ecosistema. Por cambio de uso forestal se entiende transformar un terreno forestal en otro tipo de uso, como urbano (construcción de viviendas, infraestructuras), agrícola, minero o industrial. En todo caso, el cambio de uso solo estaría prohibido durante al menos 30 años, que tampoco es tanto si luego se puede dar un “pelotazo inmobiliario”. Algunos expertos consideran que el plazo debería alargarse a 100 años.
Pero la ley permite excepciones. Y es aquí donde puede comenzar la sospecha. La ley permite excepciones a la prohibición del cambio de uso forestal. Estas excepciones, que son muy específicas y están contempladas en la ley, incluyen:
Si el cambio de uso ya estaba previsto en un plan aprobado o en trámite con evaluación ambiental favorable o sometido a información pública.
Directrices agroforestales: si se trata de montes no arbolados en estado de abandono, y se contempla un uso agrario o ganadero extensivo.
Razones imperiosas de interés público de primer orden: deben ser apreciadas mediante ley autonómica o estatal. Se deben adoptar medidas compensatorias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemada.
Siendo relevante la introducción en la ley de una disposición adicional supuestamente ligada a motivos ecológicos: la disposición adicional cuarta sobre el uso energético de la biomasa forestal. La ley fomenta el uso energético de la biomasa forestal, lo que abre la puerta a proyectos de biogás o bioenergía si se realizan dentro del marco de gestión forestal sostenible.
Con la ley en la mano, proyectos de energías renovables como placas solares, molinos eólicos o plantas de biogás podrían verse beneficiados, ya que se contemplan excepciones que podrían permitir energías renovables. Considerando la definición de la ley, tendría cabida si el proyecto (por ejemplo, una planta solar o eólica) ya estaba previsto en un plan urbanístico o territorial aprobado o en trámite con evaluación ambiental favorable. También considerando la excepción de razones imperiosas de interés público de primer orden, ya que se puede autorizar el cambio de uso si se considera que el proyecto tiene un interés público superior, como puede ser el desarrollo de energías renovables. Esta autorización debe hacerse mediante ley autonómica o estatal. Se deben adoptar medidas compensatorias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la afectada.
Otra duda que se plantea la sociedad española es si sale demasiado barato en términos legales el delito de provocar un incendio y cómo han evolucionado las condenas en los últimos 50 años, para desincentivar a los provocadores de incendios (mal llamados pirómanos, ya que la piromanía es un trastorno mental que en realidad constituye una minoría dentro de los condenados o investigados por provocar incendios).
La legislación española contempla penas para quienes provocan incendios forestales, tanto de forma intencionada como por negligencia. Estas sanciones han evolucionado desde la década de 1970 hasta hoy, consolidándose en el Código Penal vigente, especialmente en los artículos 351 a 358. Las penas por incendios forestales según el Código Penal pueden oscilar entre 10 y 20 años de prisión y multa si los incendios suponen peligro para la vida o integridad física. Si no implican peligro para personas, la pena de prisión sería de entre 1 y 5 años y multa. Se establece otra categoría que son los incendios de especial gravedad, con prisión de 3 a 6 años y multa. Se consideran graves si afectan grandes superficies, provocan erosión severa o daños significativos a flora y fauna, y si ocurren en espacios protegidos o cerca de núcleos urbanos. El Código Penal considera de manera diferenciada los incendios por imprudencia, cuando no hay intención pero sí negligencia grave (quemas sin control, barbacoas, colillas, etc.), con una pena de prisión de 4 a 10 años si no hay peligro para vidas humanas. En otro artículo se definen los denominados incendios sin propagación, que solo tendrían como castigo prisión de 6 meses a 1 año, pudiendo quedar exento de pena si el autor impide voluntariamente la propagación.
Por tanto, los factores que influyen en la pena son: la intencionalidad (dolo vs. imprudencia), el lugar (espacio protegido vs. monte aislado), las consecuencias (daños ecológicos, humanos o materiales) y la motivación (lucro, venganza, piromanía, que puede implicar atenuantes si está médicamente acreditada).
Entre 1974 y la actualidad, las leyes se endurecieron en 1995. Antes de ese año, las penas eran más genéricas y menos severas. A través de la Ley Orgánica 10/1995 se reformó el Código Penal, introduciendo artículos específicos para incendios forestales. Desde entonces se han endurecido las penas, especialmente tras grandes incendios como los de Guadalajara (2005), Galicia (2006) y Zamora (2022). En el año 2023 se registraron 402 personas detenidas o investigadas por incendios forestales.
España, además, no se encuentra entre los países europeos con mayor presupuesto o recursos para la protección de la naturaleza ante el riesgo de incendios.
La comparación internacional revela que España invierte menos en prevención y extinción de incendios forestales que otros países europeos, a pesar de ser uno de los más afectados por estos fenómenos. La media europea de gasto público dedicado a prevención de incendios es de un 0,6% del PIB. Rumanía lo supera, Alemania está exactamente en ese 0,6% y España solo dedica un 0,4% de su PIB, a pesar de tener la mayor superficie forestal quemada en 2022.
Es especialmente grave que no solo no dedica recursos propios, sino que tampoco emplea plenamente los fondos concedidos por la Unión Europea para este fin. Grecia y Portugal invirtieron 837 y 615 millones € respectivamente, mientras que España solo destinó 221 millones € de los fondos europeos asignados. Son 500 millones menos que países con clima y problemática similar como Portugal y Grecia, y ni siquiera llega al mínimo exigido por Europa.
El Tribunal de Cuentas Europeo ha puesto en evidencia este hecho, enfatizando que de los 559 millones de euros concedidos por la UE a España en el periodo analizado a través de los Fondos Estructurales y de Inversión, apenas se han dedicado 221 millones a la prevención y extinción de incendios, que es solo el 40%.
El número de efectivos de personal de extinción sí que está alineado e incluso es superior al de otros países comunitarios. En el año 2023 el número de bomberos forestales contratados en Alemania era de 61.700, mientras que en España era de 42.100. España se sitúa en tercera posición en número de bomberos, lo que indica un esfuerzo operativo importante, aunque no siempre acompañado de inversión estructural, lo que resta mucha efectividad.
El Informe Especial 16/2025: Financiación de la UE para luchar contra los incendios forestales saca a la luz grandes fallos en la política antiincendios y en la mala aplicación de los fondos comunitarios otorgados a España para este fin, destacando sobre todo la gestión ineficiente de fondos europeos, proyectos mal definidos, falta de mantenimiento de cortafuegos. Poniendo como ejemplo a Galicia, que solo mantiene un tercio de los cortafuegos existentes, y criticando los criterios de selección de proyectos poco adecuados. España sigue aplicando requisitos que la UE ya ha eliminado para el periodo 2023–2027.
La conclusión es que no solo hemos dejado de oír cada verano la maravillosa voz de Serrat recordándonos que hay que luchar contra el fuego y que todos somos responsables, sino que tampoco se ha evolucionado en una auténtica política de prevención de incendios que se adapte a los nuevos tiempos y que pueda de verdad prevenir contra el horror que estamos viviendo en este verano de 2025.
